李曙光：中國迫切需要建立破產管理局

新破產法實施兩年過半，一些積極作用已經呈現。例如，一些資不抵債或現金流出現危機而處于破產困境的企業，借助破產重整程序，成功地走出了困境。但破產法在實施過程中暴露了許多問題。最突出的是，許多企業本應申請破產，卻逃避破產程序，把損失轉嫁給債權人和職工。 

以2008年的一組數據為例：該年法院受理的破產案件只有3139起，而當年退出市場的企業多達78萬家。這78萬家企業中，有38萬家以注銷的方式退出市場，40萬家以吊銷的方式退出。 

2008年是全球經濟危機最嚴重的一年，我國企業受到的影響也非常大。這些退出市場的企業中，有相當一部分應該走破產程序，它們選擇逃避破產，把企業失敗的成本轉嫁給了債權人和職工，甚至可能把成本進一步轉嫁給社會和政府部門。本應申請破產的債務人逃避破產，從個案上看似乎便宜了債務人，從整體上看，既無益于債務人，更有害于債權人、職工，最終會給社會帶來更大危害：將大部分倒閉企業拒于破產門外，會鼓勵企業主卷款潛逃，留下沒有清理的債權債務關系和更多的失業人口。 

造成破產法的實施效果不理想的主因，是缺乏一個配套的政府主管機構。所以，我建議盡快設立破產管理局，作為國務院直屬的一個政府部門，負責推動破產法的實施，管理破產方面的行政事務。
從世界經驗看，英、美、德、俄等國破產管理局主要具有五項功能：

（1）追蹤破產法實施，整理法律實施數據，為制定和實施決策提供依據。 

破產法作為市場經濟的基本法，其實施影響到經濟生活的方方面面，因此，可以通過破產制度，準確搜集各種企業與市場信息。美國次貸危機的實質就是破產危機，規制金融衍生品的制度，都離不開破產制度的支撐。再比如，美國學者通過對不同州個人破產數據的研究，分析颶風等自然災害對個人破產帶來的影響，也可以為政府決策提供有價值的實證研究基礎。 

目前我國各級工商局，只是公司的注冊登記和注銷、吊銷管理部門，沒有能力和動力管理企業破產案件，不會去監督注銷或吊銷的企業是否逃避破產。法院負責審理破產案件，但也沒有能力和動力系統管理破產案件。它們更缺乏能力和動力管理和分析未來的個人破產案件的數據。汶川地震之后，這方面的數據極其缺乏，給各種賠償和善后事宜造成極大困難，就是一個深刻的教訓。所以，建立破產管理局，有助于搜集并完善破產數據，為決策者做決策提供翔實精準的實證基礎。

（2）負責破產法實施中操作規程的制定以及為立法的修改提供建議，不斷提升立法水平。破產法實踐性非常強，牽 涉的面很廣，需要一個統一的管理部門，追蹤督促其實施，負責實施中操作規程的制定，并總結經驗教訓，為立法的修改提供建議。

（3）追蹤董事、監事和高管落實公司法規定的誠信義務情況。 

誠信是市場經濟的基石。董事、監事和其他高管落實其誠信義務的好壞，直接影響我國公司的經營管理水平。公司法盡管規定了董事、監事和其他高管的誠信義務，但事實上，許多企業虧損破產，一些企業高管違背誠信義務卻得不到相應的懲罰，其主要原因就是，沒有一個責任機構追究他們。建立破產管理局，使之作為一個對相關董事、監事和高管進行追究和監督的責任機構，有利于配合公司法，落實公司董事、監事和其他高管的誠信義務，提升市場經濟的誠信水平。

（4）作為公共管理人管理個人破產案件。 

許多破產案件，尤其是個人破產案件，其破產事務的管理因為沒有盈利，私人職業者沒有動力參與。政府作為市場經濟的信用提供者和公共產品提供者，有義務以法律援助的形式，為私人破產提供管理服務。

（5）管理破產管理人。 

破產管理人是代表破產企業全體利益關系人，管理破產財產的私人主體。我國目前的破產管理人由各級法院管理。但是，法院作為裁判機構，并不應該行使管理職能。因為這種體制極易滋生腐敗，也沒有效率。破產管理局來做這樣的事，卻既有資格也有效率。當然，這種管理不是干預，而是監督。相當于破產案件中的守夜人。
總之，我建議盡快設立破產管理局，作為信用管理者，代表政府管理市場經濟的信用。一個有效運作的破產管理局，有助于推動我國市場經濟的完善。這方面的國際經驗已經很豐富，我國香港地區的破產管理署就是一個成功的例子。